新常態(tài)下的新嘗試 —關(guān)于淮北市探索實(shí)施PPP融資建設(shè)模式的實(shí)踐思考

    在國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)下行、政府投資低迷的新常態(tài)下，如何吸引更多資金投入城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域成為各級黨委、政府共同關(guān)注的重大問題。近年來，面對財政增速大幅下滑、政府債務(wù)進(jìn)入償還高峰的嚴(yán)峻局面，淮北市主動作為、大膽探索，積極推動政府和社會資本合作（以下簡稱PPP模式）,著力破解城市建設(shè)發(fā)展融資難題，不斷提升公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給能力，努力實(shí)現(xiàn)在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長新動力。
    一、   主要做法
    去年，淮北市在城市公共自行車服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)中推廣應(yīng)用了PPP模式，在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，該市加快完善運(yùn)行機(jī)制，不斷拓寬試點(diǎn)范圍，今年以來，又將淮水北調(diào)工程、市人民醫(yī)院東院區(qū)、S101二期等8個重點(diǎn)項(xiàng)目以及一批市政道路納入實(shí)施。
    一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，市發(fā)改、財政、教育、科技、民政、人社、國土、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、水利等相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決重大問題，指導(dǎo)推進(jìn)PPP試點(diǎn)工作；明確市建投集團(tuán)全面負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。
    二是制定出臺政策。為更好地鼓勵引導(dǎo)社會投資，將PPP模式推廣應(yīng)用納入法制化軌道，制定了《淮北市人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見（試行）》，對PPP的適用范圍、操作模式、工作流程等都提出了明確具體要求；加快制定出臺PPP相關(guān)配套政策，確保了全市PPP模式的規(guī)范運(yùn)行。
    三是建立項(xiàng)目儲備。從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目儲備庫中，對符合PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，對符合要求的項(xiàng)目納入市、縣（區(qū)）PPP項(xiàng)目儲備庫，及時更新、統(tǒng)一管理。目前全市城市基礎(chǔ)設(shè)施2015—2017年滾動規(guī)劃項(xiàng)目符合PPP模式的已納入項(xiàng)目庫。
    四是推動實(shí)質(zhì)運(yùn)作。對于擬定發(fā)起的PPP項(xiàng)目，在通過物有所值評價和財政承受能力論證后，列入年度政府性投資項(xiàng)目計劃。在編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)本級政府或授權(quán)部門審定后，向社會公示進(jìn)行，通過公開招標(biāo)、競爭性談判等形式選擇合作伙伴。
    五是強(qiáng)化綜合監(jiān)管。將采用PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目資金支出，納入到政府財政預(yù)算，確保項(xiàng)目資金的撥付。同時市建投集團(tuán)按照協(xié)議約定內(nèi)容加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施的履約管理和績效評估，相關(guān)行政部門依法對項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，確保合作項(xiàng)目符合協(xié)議要求，保證公共利益最大化。
    二、   存在問題
    在探索實(shí)施PPP模式過程中，存在一些困難和障礙，需要引起我們的高度重視。
    一是政策法規(guī)不完善。目前我國直接用于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，多以部門規(guī)章和地方規(guī)章的形式存在，缺少國家層級的PPP法律，且部分現(xiàn)行部分法律法規(guī)并不適用PPP項(xiàng)目，甚至一些法律法規(guī)之間存在沖突，加之配套政策的不完善，國家和省級政府尚未制定出臺具體的操作細(xì)則，不僅給地方政府在推行PPP項(xiàng)目時帶來障礙，也直接影響到社會資本的進(jìn)入。
    二是社會資本進(jìn)入意愿弱。就投資人來說，我市PPP項(xiàng)目投資大、周期長、收益相對較低，且多為非標(biāo)準(zhǔn)化、非證券化項(xiàng)目，投資人融資成本較高，加之在當(dāng)前我國利益分配機(jī)制與相關(guān)風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制尚未成熟的情況下，投資人對低利潤項(xiàng)目興趣不高；而市縣（政府）受地方財政緊張影響，加之缺乏政府補(bǔ)貼機(jī)制，對于PPP項(xiàng)目，特別是經(jīng)營性收益較低項(xiàng)目，難以及時給予合理的利益補(bǔ)償，這也直接影響到社會資本參與合作的信心。
    三是項(xiàng)目操作難度大。PPP項(xiàng)目推行實(shí)施中，無論是在立項(xiàng)審批，還是建設(shè)、運(yùn)營監(jiān)管都涉及諸多部門，盡管明確市建投集團(tuán)組織實(shí)施，但實(shí)際操作中不可避免地出現(xiàn)手續(xù)繁瑣、時限較長的問題。同時，每個項(xiàng)目由于情況不同，都要制定專門的規(guī)則、章程，加之一些項(xiàng)目由于合作對象較多，參與各方協(xié)調(diào)溝通的難度加大，也影響到?jīng)Q策實(shí)施的效率。此外，專業(yè)技術(shù)高層次人才的匱乏，也對項(xiàng)目實(shí)施帶來一定影響。
    三、   幾點(diǎn)思考
    為更好地促進(jìn)PPP模式推廣應(yīng)用，要著力做好以下幾個方面的工作。
    一要健全完善法規(guī)政策。在當(dāng)前國家尚未制定出臺法律法規(guī)之前，建議我省盡快制定出臺PPP管理的法規(guī)、政策，對社會資本和政府的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定和限制，確保運(yùn)作過程更加合理、公開、透明，切實(shí)保護(hù)投資人合法權(quán)益，解除投資后顧之憂。
    二要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。針對PPP實(shí)施繁瑣的問題，要加快建立跨部門的PPP統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP的推進(jìn)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理；同時，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員的引進(jìn)和培養(yǎng)，切實(shí)提高工作效率。
    三要加大政策扶持力度。鼓勵引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目金融產(chǎn)品創(chuàng)新，積極爭取國家政策性扶持資金，由省市財政出資，吸引金融資本和社會資本參與，設(shè)立PPP項(xiàng)目發(fā)展支持基金，建立收益合理補(bǔ)償機(jī)制，為PPP項(xiàng)目提供金融信貸支持。
    四要強(qiáng)化合作機(jī)制建設(shè)。要加快建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，合理公平的分配政府部門和私人在項(xiàng)目上的風(fēng)險；加快完善公共產(chǎn)品定價調(diào)價機(jī)制，切實(shí)保護(hù)社會投資的合法利益和社會公眾的集體利益。